Публикации


Кадастровые карты для муниципальных образований: баланс возможностей и потребностей


С.А. Сапельников
(Росреестр)
А.М. Тарарин (Центр обеспечения градостроительной деятельности, Нижний Новгород)
А.В. Андреев (ООО «Группа Комплексных Решений», Нижний Новгород)

Приказом Минэкономразвития РФ от 19 октября 2009 г. № 416 «Об установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт» введено понятие кадастровых карт территорий муниципальных образований (далее кадастровых карт для муниципальных образований), предназначенных для использования органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существуют пять видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Статьей 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее ФЗ «О ГКН») предусмотрено предоставление кадастровой карты органу местного самоуправления исключительно на территорию муниципального образования. Вместе с тем, в ряде случаев органам местного самоуправления необходимы кадастровые сведения на прилегающие к муниципальному образованию территории. Например, когда решается вопрос о расширении муниципального образования в рамках разработки документов территориального планирования или когда ряд муниципальных объектов (например, кладбища, очистные сооружения, полигоны бытовых отходов) располагаются на прилегающей к муниципальному образованию территории. В этой связи необходимо проработать вопрос о снятии этой ограничивающей нормы.

Потребности органов МСУ в кадастровой информации приведены в таблице 1. В зависимости от конкретного вида решаемой задачи можно выделить соответствующие требования к представлению кадастровой информации, которые должны предъявляться к:

  • cоставу сведений;  
  • периодичности обновления; 
  • форме представления; 
  • системе координат.  

Приказом Минэкономразвития РФ от 19 октября 2009 г. № 416 в состав кадастровых карт для муниципальных образований включены сведения государственного кадастра недвижимости (ГКН) о границах единиц кадастрового деления, о государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, границах зон с особыми условиями использования территорий, а также о сведениях, о формах собственности на объекты недвижимости.

Наибольший интерес для муниципалитета представляют сведения о земельных участках, так как ГКН является единственным легитимным источником информации о границах земельных участков. Кроме графического описания границ необходимы и другие сведения о земельных участках: дата внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, местоположение, категория земель, разрешенное использование, площадь, кадастровая стоимость, обременения, вещное право и форма собственности. Информация о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и о зонах с особыми условиями использования территорий доступна в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (ИС ОГД), которые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ ведутся муниципальными образованиями.

Периодичность представления кадастровых карт органам местного самоуправления установлена статьей 15 ФЗ «О ГКН». Первоначальной редакцией закона устанавливалось регулярное предоставление кадастровой карты, в текущей редакции закона установлен ежеквартальный период обновления, который не всегда отвечает потребностям муниципального образования. Целесообразно установить зависимость сроков обновления кадастровой карты от формы ее представления.
 
В настоящее время Росреестром рассматриваются различные формы представления кадастровых карт. Анализ возможностей автоматизированной обработки данных в зависимости от формы представления приведен в таблице 2.
 
Таблица 2 – Формы представления кадастровой карты и сравнительный анализ возможностей автоматизированного анализа данных
   

Форма представления Отображение графических объектовАвтомат. поиск объектовПередача семантических данныхДоступность координатного описания объектов

 Растровое представление

+---
Web Map Service (WMS)++*++
Web Feature Service (WFS)++++
Xml ++++
Набор данных в форматах ГИС++++
REST сервис++++

* при расширении стандартного сервиса и с совместным использованием других стандартных сервисов  

Представление кадастровой карты в виде растра позволяет использовать ее муниципальным образованиям при любом маломальском уровне информатизации, но как видно из таблицы 1 значительно ограничивает возможности автоматизированного анализа данных.

WMS совместно с использованием других стандартных сервисов дает достаточно широкие возможности автоматизированного анализа данных, но исключает предоставление точных координат, в отличие от WFS. Для использования муниципальными образованиями WMS/WFS кадастровой карты, им необходимо работать в современных ГИС, поддерживающих стандарты OGC (Open Geospatial Consortium).

Предоставление кадастровой карты в хml или ГИС форматах позволяет легко интегрировать кадастровые сведения в любую современную ГИС и дает самые широкие возможности автоматизированного анализа данных.
 
Выбор системы координат для представления кадастровых карт для муниципальных образований вопрос крайне сложный, так как большинство органов местного самоуправления для представления пространственных данных используют местные системы координат городов или условные системы координат, а также государственные системы координат СК-63, СК-42, СК-95 и WGS-84 и не применяют местные системы координат кадастровых округов, предусмотренные ФЗ «О ГКН».
 
Таким образом, при информационном взаимодействии потребуется производить пересчет координат и нести затраты на оплату соответствующих работ. В тоже время отказаться от используемой системы координат, например крупным городам в настоящее время не представляется возможным. Во-первых, нужно фактически заново создавать дежурный топографический план города, а это около пяти тысяч планшетов масштаба 1:500 на жесткой основе, для которых придется разбить новую координатную сетку. Во-вторых, останется масса действующей градостроительной документации, где в том или ином виде присутствует координатная информация: генеральный план, правила землепользования и застройки, проекты планировок и межевания территории, градостроительные планы земельных участков и др.
 
Тем не менее, учитывая мировые тенденции и новации, заложенные в Концепции развития отрасли геодезии и картографии, в ближайшем будущем потребуется переход на единую систему координат, как для системы Государственного кадастра недвижимости, так и для систем, обеспечивающих градостроительную деятельность.
 
В соответствии с ФЗ «О ГКН» предоставление кадастровой карты возложено на орган кадастрового учета, в качестве которого может выступать ФГУ «ЗКП», используя стандартную функциональность ЕФИСН (Единой федеральной информационной системы недвижимости), имеющей в своем составе Портал услуг.
 
По инициативе Росрерстра и Администрации города Нижнего Новгорода в рамках проекта «Разработка стандартов предоставления комплексных государственных и муниципальных услуг земельно-имущественного профиля в электронном виде» ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» был осуществлен эксперимент по предоставлению, приему и определению возможностей использования кадастровой карты по протоколу WMS, на примере WMS сервиса публичной кадастровой карты (подробная информация о Web-приложении интернет-портала Росреестра «Публичная кадастровая карта» приведена в третьем номере журнала «Вестник Росреестра» за 2010 год). На основе инструментария MapAround ООО «Группа комплексных решений» было разработано web-приложение, отображающее градостроительную информацию (адресный план, территориальное зонирование, водоохранные зоны) и данные о земельных участках и кадастровом делении в составе одной электронной карты (электронная карта доступна для работы по адресу www.maparound.ru/nnmap). Градостроительные данные были конвертированы в форматы MapInfo TAB и ESRI Shape-file, а координаты объектов были преобразованы к географической системе координат WGS84 Sphere методом резинового листа. Такие преобразования позволили генерировать изображение цифровых картографических материалов Администрации города Нижнего Новгорода на web-сервере с установленными компонентами MapAround и совмещать его с растром публичной кадастровой карты в браузере при помощи web-клиента MapAround.

 

Для получения данных по протоколу WMS требуется WMS-клиент. На сегодняшний день множество программных продуктов (как проприетарных, так и свободных) реализует такую функциональность. То есть вопрос доступа к данным сводится к вопросу настройки выбранного WMS-клиента. Основная проблема в агрегировании пространственных данных, получаемых из разных источников (данные муниципального образования и данные кадастрового деления). Ее можно разделить на две:
 
1) Перевод данных муниципального образования в стандартную широко поддерживаемую форму (Shape-file, Mapinfo Interchange, Oracle Spatial, PostGIS и т.п.). Как правило, программное обеспечение, с помощью которого можно выполнить такую агрегацию, поддерживает только широко распространенные типы источников пространственных данных. Поэтому, если муниципальным образованием используется местный нестандартный формат, необходима конвертация.
 
2) Преобразование координат данных муниципального образования к одной из систем координат, поддерживаемых WMS-сервисом публичной кадастровой карты. Это нужно для корректного совмещения слоев. WMS-сервис предоставляет растровые данные, а выполнение преобразований получаемых растров онлайн - трудоемкая задача. Проще выполнять преобразование векторных данных муниципального образования. Для этого нужно знать точную процедуру и ключи перехода от местной системы координат к географической, или воспользоваться преобразованием резинового листа (rubbersheeting) по контрольным точкам.
 
Из вышеизложенного следуют требования к информационной системе муниципального образования:
 
1. Ведение муниципалитетом пространственных данных в одном из широко поддерживаемых форматов.
 
2. Пространственные данные должны быть представлены в той же системе координат, что и кадастровая карта.
 
Как уже упоминалось выше, в настоящее время, имеется дублирование сведений в ГКН и ИС ОГД. В связи с чем целесообразно определить какая из систем является учетной, а какая справочной для каждого вида сведений и предусмотреть регламентный доступ или обмен информацией. Учитывая градостроительное происхождение территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий их учет целесообразно вести в ИС ОГД. В этом случае сведения о зонах должны поступать в ГКН в виде электронного документа, графическая часть в виде xml, mid/mif или средствами WFS. Соответственно к ИС ОГД должны предъявляться дополнительные требования поддержки ГИС стандартов, а ведение ИС ОГД должно осуществляться в электронном виде.
 
Для эффективного информационного взаимодействия АИС ГКН и ИС ОГД необходима разработка «Единой системы требований к данным ГКН и ИС ОГД». В будущем это сделает возможным комплексное представления общедоступных данных о территории на интернет-порталах для использования всеми заинтересованными лицами в соответствии с Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р.

Заключение
 
Целью данной статьи был анализ потребностей органов МСУ и ОКУ для определения оптимальных условий и формата предоставления кадастровых карт органам МСУ. Авторы не делают в статье окончательные выводы, но считаю возможным подвести некоторые промежуточные итоги.

1. Органам МСУ из ГКН необходима информация об объектах недвижимости и кадастровом делении, а также картографическая основа.

2. Необходимо скорректировать нормативно-правовые акты, регулирующие состав кадастровых карт для муниципальных образований.
 
3. Необходимо предусмотреть несколько форм представления кадастровых карт для муниципальных образований в зависимости от уровня информатизации муниципального образования, в зависимости от этого могут быть разные сроки обновления данных. Для растрового предоставления целесообразно утвердить форму кадастровых карт для муниципальных образований, по аналогии с формой КПТ.
 
4. Низкий уровень применения современных информационных технологий муниципальными образованиями затрудняет эффективное межведомственное информационное взаимодействие.
 
5. Предоставлять или нет муниципальным образованиям координатное описание границ земельных участков в составе кадастровых карт вопрос дискуссионный. Так по аналогии с постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" обязавшем органы МСУ передавать координатное описание границ муниципальных образований и территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий для размещения в ГКН представляется возможным предоставление в составе кадастровых карт для муниципальных образований координатного описания земельных участков. В этом случае необходимо четко регламентировать использование кадастровых карт для муниципальных образований, чтобы не допустить ее использование в качестве исходных данных для составления межевых планов и при обороте недвижимости, так как в этих случаях сведения ГКН должны быть получены заинтересованными лицами в виде соответствующих легитимных документов за плату.

6. До установления единой системы координат целесообразно предусмотреть предоставления кадастровых карт для муниципальных образований как в системах координат, в которых ведется ГКН (на дату предоставления), так и в WGS-84 для использования в портальных решениях.

7. Конкретные условия предоставления кадастровых карт для муниципальных образований необходимо прописывать в Соглашениях об информационном взаимодействии, заключение которых предусмотрено статьей 15 ФЗ «О ГКН».
 

 Таблица 1 – Анализ использования кадастровой информации при исполнении функций и предоставлении услуг муниципальными образованиями (на примере города Нижнего Новгорода)

Наименование

Нормативный докуменПериодичность/территориальный охватПредоставляемые сведения на 01.01.10Проблемы
Формирование сведений о земельных участках, необходимых для исчисления земельного налога, уплачиваемого юридическими и физическими лицами, в налоговые органыПриказа Минфина РФ от 20.03.2006г. №47н (отменен)Ежегодно/вся территория МОБаза данных по земельным участкам без графикиВ значительном количестве случаев невозможно идентифицировать ЗУ без координатного описания границ
Разработка схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территорииЗемельный кодекс РФ (ст.31,34,36)Ежедневно/небольшие участки по всей территории МОКПТ и КВ*Претензии к качеству Схем и нарушение нормативных сроков их разработки и согласования
Подготовка градостроительных планов земельных участковГрадостроительный кодекс РФ (ст.44)Ежедневно/небольшие участки по всей территории МОКВ на бумажном носителеПриходиться сканировать, распознавать и «собирать» контур ЗУ. Возможны ошибки
Составление схем уборки прилегающих территорийПостановление главы органа МСУЕжедневно/небольшие участки по всей территории МОКПТ и КВ*Требуемые трудозатраты по обработке кадастровых документов тормозят работу 
Выполнение требования «Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне» при разработке Правил землепользования и застройкиГрадостроительный кодекс РФ (ст.30)Раз в пять лет/вся территория МОКПТ и КВ*Невозможно выполнить требование Градостроительного кодекса РФ
Разработка проектов межевания территорийГрадостроительный кодекс РФ (ст.43)Ежемесячно/значительные части МОКПТ и КВ*Приходиться сканировать, распознавать и «собирать» контур ЗУ. Возможны ошибки
Поиск инвестиционно-привлекательных земельных участков и под ИЖС свободных от прав третьих лицПо решениям Губернатора и глав органов МСУРегулярно/вся территория МОКПТ и КВ*Требуемые трудозатраты по обработке кадастровых документов тормозят работу
Муниципальный земельный контроль Земельный кодекс РФ (ст.72)Регулярно/выборочные участки территория МОКПТ и КВ*Требуемые трудозатраты по обработке кадастровых документов тормозят работу

* КПТ и КВ – кадастровые планы территории и кадастровые выписки о земельных участков, формы которых утверждены приказом Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 66 «Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории»  

  

Статья взята из журнала "Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации"


Возврат к списку